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中基協洪磊:私募基金行業不是“法外之地”
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2019-09-27 01:53:52 中基協洪磊:私募基金行業不是“法外之地”

部分機構存在變相自融、利益輸送等侵害基金投資者利益的巨大風險。

【獵云網(微信:ilieyun)北京】9月27日報道(文/張鵬會)

“部分機構無視忠實履行信義義務、為投資人謀求最佳收益的專業道德要求,將私募基金視為‘提款機’,為集團內融資業務‘輸血’,內控失效。”9月25日,在“中國母基金峰會暨鷺江創投論壇”峰會上,中國證券投資基金業協會黨委書記、會長洪磊就私募基金行業自律與發展現狀表達了看法。

洪磊認為,形成私募基金登記備案和自律管理的共識是一個艱難的過程。表面上看,登記備案是協會審核規則與市場機構行為之間的博弈過程,實質上是行業治理規律與市場發展規律之間的契合與互動。

洪磊分析,違背基金本質和專業道德要求給私募基金行業帶來了形形色色的問題,最集中的表現就是管理人登記中的“集團化”問題。

具體來看,在登記備案第一階段,即“全口徑”登記備案時期,民營私募登記熱情高漲,已經從事小額信貸、融資租賃、保理擔保以及P2P等游離在正規金融監管體系之外的類金融機構大量申請私募登記,形成跨金融部門的“集團化”。

在登記備案第二階段,財政資金在參與市場化投資過程中,出于內部激勵、屬地管理或稅收本地化要求,往往下設若干個業務同質化管理人,分別登記運營,或要求有財政資金參與的基金產品GP和管理人“雙落地”,兩種情形交織,形成基金管理人內部的縱向“集團化”。

在登記備案第三階段,存在業務沖突的橫向集團化被限制登記備案后,部分實控人開始通過非股權關系的人際控制,形成復雜的股權代持網絡,變相尋求類金融業務“集團化”。

洪磊指出,三種形態的“集團化”貌似符合自由市場精神,符合“市場起決定性作用”的發展方向,實質存在變相自融、利益輸送等侵害基金投資者利益的巨大風險。

洪磊分析,上述問題出現的原因有三。一是私募基金制度供給短缺。《私募暫行辦法》過于原則寬泛,行政自律管理缺少有效抓手,監管資源、風險處置機制與行業風險現狀嚴重不匹配不適應;二是對基金行業本質,基金本源和監管規律認識不足。三是登記備案陷入事務主義,被動對風險圍追堵截,工作效能不彰,行業體驗不佳。

對此,洪磊表示,中基協將在登記備案工作中切實平衡好審核質量、辦理效率與防范風險之間的關系,推動行業回歸信義義務,促進資本形成,走上高質量發展之路。

具體來看,一是進一步提升登記備案標準化和透明度,提升合理預期與合規自覺;二是進一步做好信息公開公示,讓市場評判,接受社會監督;三是壓實中介機構責任,筑牢信義義務專業化市場約束;四是用好大數據信用工具,提升風險監測預警能力,夯實差異化、精準化管理基礎;五是更好保護投資者合法權益,推動落實行業發展正當訴求;六是推動央地分工協調聯動,建立司法、行政和自律三位一體治理格局。

以下為洪磊演講實錄:

各位領導、各位來賓:

大家上午好!九月的廈門,海闊天空,景色怡人。2019年中國母基金峰會暨首屆鷺江創投論壇隆重召開,匯聚政、學、產、投重量級嘉賓,共同探討新經濟與創新創投發展方向,我謹代表中國證券投資基金業協會對論壇的召開表示熱烈祝賀!廈門是中國改革開放排頭兵,也是習近平總書記關于金融改革發展成果重要論述的孕育地和實踐地,營商環境競爭力、生態文明指數全國領先,產業特色突出,投資環境優越。截至2019年7月末,在中國證券投資基金業協會登記的廈門市私募基金管理人367家,管理資產規模758億元;其中股權創投類基金管理人233家,管理資產規模647億元,境內未上市股權項目在投規模394億元。全國私募基金投資于廈門的項目企業數量達到910家,在投本金437億元,股權創投資金呈凈流入態勢,體現了廈門的投資吸引力。從資金來源看,廈門有獨特優勢。截至2019年二季度末,廈門私募基金來源結構中,來自居民部門的資金占比達到19.77%,高出全國平均水平3.16個百分點;來自政府部門的資金占比達到12.07%,高出全國平均水平10.07個百分點;居民和政府資金富裕度、對私募基金的支持度更高。從投向看,廈門私募基金投向上市和未上市股權的資產占比達到57.99%,高出全國平均水平13.29個百分點;投向未上市股權的資產占比達到48.45%,高出全國平均水平14.05個百分點;廈門股權投資活動更加活躍,為實體經濟提供了更大比例的權益資本。我們相信,在市委市政府的正確領導下,廈門將進一步提升吸引人才、吸引科技的市場環境,激發新經濟、新產業活力,更充分地發揮股權投資對創新發展的支持作用,助推廈門高質量發展。

借此機會,我想談一談對私募基金行業自律與發展的理解,供大家批評指正。

自20世紀90年代以來,在民建中央、國家發改委、科技部等多部門共同努力下,我國風險投資基金開始發展,對促進創新創業起到重要作用。2005年,國家發改委等十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》,將創投企業納入備案制管理,對引導規范創投行業發展發揮了重要作用。

2013年6月,新《基金法》實施,將非公開募集證券投資基金納入統一規范,并明確由國務院證券監督管理機構實施監督管理,由行業協會實施登記備案和行業自律。同期,中央編辦對中國證監會監管職責進行調整,明確由中國證監會履行私募股權基金監管職責。2014年2月,中編辦再次確認私募股權基金監管職責中包括創業投資基金監管。2014年8月,中國證監會頒布《私募證券投資基金監督管理暫行辦法》,奠定私募基金行業監管的法治化基礎。應當說,自2013年6月起,我國私募基金真正迎來法治時代。

2013年11月,十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我國私募基金行業治理指明了總目標和總方向。《決定》明確提出,“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。”在經濟改革方面,全面深化改革的核心是“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”,提出“要大幅度減少政府對資源的直接配置,推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。”《決定》提出,要創新社會治理體制,著眼于維護最廣大人民根本利益,提高社會治理水平,激發社會組織活力,推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。

在《基金法》授權、十八屆三中全會指引和中國證監會的領導下,中國證券投資基金業協會在私募基金行業治理現代化的道路上邁出了探索步伐。

從2014年2月至2016年1月,中國證監會響應商事改革和“雙創”要求,嚴格限制行政審批事項,對私募基金不設行政許可,實行“全口徑”登記備案。這一時期平均每月有2016家機構申請登記,2294只產品申請備案。2016年2月之后,私募基金自律管理邁入系統化制度建構期。全國人大官網發布的《基金法》釋義第十條明確指出,行政監管與行業自律性質不同,一個屬于行政行為,一個屬于自律行為,其共同目標是確保國家證券投資基金法律法規的實施,維護證券市場秩序,保護投資者合法權益,促進證券投資基金規范發展。行政行為的依據是法律、行政法規,自律行為的依據除了法律、行政法規外,還包括自律組織的章程、業務規則、行業紀律等。協會認為,私募基金行業現代化治理必須以信義義務為核心,強化主動自律、行為自律、過程自律,推動市場化信用博弈和信用約束,積極發揮業務規則和行為規范的具體引導和矯正作用,與行政監管、司法懲戒共同構筑相互協調、相互補充的行業治理體系,最終實現讓市場發揮決定性作用這一目標。行業自律的主要功能是提高行業機構與從業人員的專業能力和道德水準,通過自我約束和最佳實踐避免觸碰法律和行政監管底線,提高行業社會公信力。為此,協會在機構登記中引入了法律意見書制度,推動律師與私募基金管理人形成專業合規制衡;通過合同指引將管理人忠實義務轉化為合同明示的契約責任,強化民事法律保障;通過信息披露管理辦法將忠實義務轉化為投資人持續知情權,強化委托人監督制約;通過內部控制指引將忠實義務轉化為管理人內部治理規則,強化管理人合規能力保障;通過募集行為管理辦法將注意義務轉化為最佳行為和具體流程規范,強化投資者適當性和賣者盡責要求。在此基礎上,持續完善機構登記、產品備案、從業人員資格管理要求,建立異常報送公示、失聯公示、投訴調解、自律檢查執紀、信用信息報告等過程信用機制建設,初步形成了信用公示與社會監督、信用約束與自律處分、信用競爭與自主發展良性循環。這一時期,平均每月有572家機構申請登記,2523只產品申請備案。以私募基金之名行民間融資之實、屯殼倒殼賭博之風以及經營范圍存在嚴重利益沖突的登記申請被抑制,申請機構數量明顯下降,但產品備案維持快速增長態勢,機構持續展業率穩定在80%以上,行業生態得到凈化,在快速發展的同時沒有發生大的系統性風險。

2017年7月,全國金融工作會議明確要求,要遵循金融發展規律,緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務,構建現代金融監管框架,健全金融法治,促進經濟和金融良性循環、健康發展。10月,黨的十九大召開。十九大報告指出,實現中華民族偉大復興這一夢想,必須進行偉大斗爭,建設偉大工程,推進偉大事業。必須以供給側結構性改革為主線,推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革,著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制,不斷增強我國經濟創新力和競爭力。

黨的十九大和全國金融工作會議為推進我國私募基金行業現代治理體系提供了根本遵循。2017年12月以來,私募基金登記備案邁入注冊式發展和信用運用期。這一時期,《私募基金管理人登記須知》《私募基金備案須知》先后發布并更新,借鑒國際證監會組織(IOSCO)關于私募基金監管原則,以保護投資者合法權益為出發點和落腳點,逐步形成“以防范利益沖突為核心落實信義義務,反欺詐,促進資本形成”三大工作目標。在登記備案實踐中主動整合工商數據,加強信用信息校驗;強化律師、會計師專業制衡,推動市場自我博弈;按季度向證券類管理人會員免費提供信用信息報告,推動形成從信用積累、信用博弈到信用競爭良好生態。在此期間,平均每月有251家機構申請登記,2119只產品申請備案。截至2019年6月底,依公告注銷、依失聯、異常經營等程序注銷以及主動注銷機構總計15100家;列入自律核查機構423家;要求592家異常經營機構提交專項法律意見書;公示未及時履行信息報送義務異常機構5829家;公示失聯機構776家。組織5批次共計1761家管理人風險自查工作,已完成3批次共計1170家管理人自查情況總結處置,現場約談110家問題機構。

2019年1月至8月,協會共辦理私募基金管理人登記申請2636家,辦理通過698家,平均補正次數2.21次,平均辦理時長53.15個工作日。在AMBERS系統備案通過私募基金12385只,平均補正次數1.46次,平均辦理時長6.56個工作日。2019年以來,管理人新增登記與注銷數量已實現動態平衡,已登記管理人總量略有下降,管理人和在管基金結構質量持續優化。

形成私募基金登記備案和自律管理的共識是一個艱難的過程。表面上看,登記備案是協會審核規則與市場機構行為之間的博弈過程,實質上是行業治理規律與市場發展規律之間的契合與互動。只有從這個角度,才能真正全面準確地認識私募基金自律管理與發展中的成就和不足。

從積極方面看,登記備案5年來,私募基金尤其是股權創投基金快速發展,成為直接融資的重要工具,為創新資本形成提供了強有力支撐。截至2019年二季度末,協會在登記私募基金管理人24304家,在備案基金77722只,管理資產規模達13.33萬億元。私募基金持有境內股票市值1.42萬億元,已接近公募基金股票持有規模;投資于境內未上市股權的資產規模達到4.79萬億元。自登記備案以來累計投資于境內未上市未掛牌企業股權、新三板企業股權和再融資項目數量達10.75萬個,為實體經濟形成股權資本金6.03萬億元。2018年當年,私募基金投向境內未上市未掛牌企業股權本金新增1.22萬億元,相當于同期新增社會融資規模的6.3%;2019年投向境內未上市未掛牌企業股權本金新增2514億元,相當于同期新增社會融資規模的1.9%。

受托管理、組合投資、收益自享、風險自擔是基金的基本特征,管理人忠實履行信義義務、為投資人謀求最佳收益是基金行業的專業道德要求。違背基金本質和專業道德要求給私募基金行業帶來形形色色的問題,最集中的表現就是管理人登記中的“集團化”問題。在登記備案第一階段即“全口徑”登記備案時期,民營私募登記熱情高漲,已經從事小額信貸、融資租賃、保理擔保以及P2P等游離在正規金融監管體系之外的類金融機構大量申請私募登記,形成跨金融部門的“集團化”。部分機構無視忠實履行信義義務、為投資人謀求最佳收益的專業道德要求,將私募基金視為“提款機”,為集團內融資業務“輸血”,內控失效,不同業務間風險隔離機制缺失,將基金投資者置于嚴重的利益沖突風險之中,甚至故意違法犯罪,借基金之名侵害基金投資者財產權。在登記備案第二階段,財政資金為探索新的資金運用方式,發揮政府引導基金功能價值,在參與市場化投資過程中,出于內部激勵、屬地管理或稅收本地化要求,往往下設若干個業務同質化管理人,分別登記運營,或要求有財政資金參與的基金產品GP和管理人“雙落地”,兩種情形交織,形成基金管理人內部的縱向“集團化”。部分集團化管理人層級多達五六層,甚至八九層,不僅不符合國資治理結構調整的方向,集團內基金產品之間多層嵌套,也抬高了投資人負擔和資金成本。在登記備案第三階段,存在業務沖突的橫向集團化被限制登記備案后,部分實控人開始通過非股權關系的人際控制,形成復雜的股權代持網絡,變相尋求類金融業務“集團化”。

三種形態的“集團化”貌似符合自由市場精神,符合“市場起決定性作用”的發展方向,但實質上并不符合基金的本質和基金管理人的專業道德要求,存在變相自融、利益輸送等侵害基金投資者利益的巨大風險。行業自律應當對危害投資者的重大風險保持高度警惕,將應對此類風險的長效措施納入行業治理體系。

此外,無展業能力機構出清問題,單一項目融資、類信貸、資金池等偽資管問題,銷售適當性問題,托管職責問題,無序關聯交易問題,稅收中性和長期投資問題等,也是長期以來困擾私募基金發展的突出問題,有待逐步解決。

上述問題的出現有制度機制方面的原因。一是私募基金制度供給短缺。《私募暫行辦法》過于原則寬泛,行政自律管理缺少有效抓手,監管資源、風險處置機制與行業風險現狀嚴重不匹配不適應。二是對基金行業本質,基金本源和監管規律認識不足。契約型股權基金存在托管法定職責不落地、工商確權無保障、容易引發資金池風險甚至被濫用為非法集資工具等問題;合伙型基金治理規則不清,存在《基金法》與《合伙企業法》規則不協調、GP與管理人角色混淆等問題;公司型基金因雙重稅負原因發展受到抑制。目前股權創投基金采用合伙型組織形式的比例已達70%,迫切需要理順相關制度規則。三是登記備案陷入事務主義,被動對風險圍追堵截,工作效能不彰,行業體驗不佳。在探索私募基金自律管理機制的艱苦實踐中,經歷了從無門檻到第三方信用約束再到全面防范利益沖突、維護信義義務的過程,逐漸嚴格的要求給行業帶來合規陣痛,一些不成熟不完善的防范風險措施引發認識分歧,行業束縛感強、獲得感差。由于制度供給不足、監管資源不匹配,在市場未正確理解登記備案制度本義的背景下,風險機構不斷測試登記備案底線,協會在登記備案環節不得不通過多次退回、補充材料、勸退來圍追堵截問題機構。協會登記備案審核陷入事務主義,大多通過具體問題反饋機構,對原則底線要求宣傳引導不夠,無法提供精細化、差異化管理與服務,行業不理解、體驗差。

資產管理行業以信義義務為基礎,對管理人專業能力、內部治理、誠信自律有極高要求。在中國證監會黨委的領導和統籌協調下,協會將繼續保持戰略定力,繼續堅持樹立和傳遞私募基金行業非持牌、受監管、不是“法外之地”的理念,在登記備案工作中切實平衡好審核質量、辦理效率與防范風險之間的關系,推動行業充分理解并回歸信義義務,防范利益沖突,促進資本形成,走上高質量發展之路。

一是進一步提升登記備案標準化和透明度,提升合理預期與合規自覺。協會將于近期發布新版《備案須知》,明確私募基金備案總體性要求和私募證券、股權基金備案具體要求。年內,協會將進一步細化、量化登記備案標準,將申請登記備案所需全部材料清單及合規要求植入AMBERS系統前臺,為申請機構自查自核提供清晰指引。借鑒美國SEC合規手冊做法,研發中國版本私募基金管理人合規操作手冊,幫助管理人申請前對照檢查、充分準備,穩定管理人登記預期,配套完善系統填報界面字段信息說明解釋,提高線上、線下咨詢輔導覆蓋面。探索登記備案分類差異化管理,對報送信息質量高、合規性好的申請機構快速登記,對符合中止登記、不予登記情形機構快速處理。按照機構持續合規風險情況,差異化開展基金備案工作,對于信用記錄良好的管理人,探索適用“先備案,后抽查”程序,形成正向合規激勵。

二是進一步做好信息公開公示,讓市場評判,接受社會監督。將登記備案審核流程嵌入公示系統,提供申請機構待審總量及排位信息,供機構登錄系統查閱。豐富官網信息公示維度和顆粒度,擬增加在申請機構總量公示,中止機構及首次提交超過6個月仍未完成登記的機構信息公示;強化管理人持續經營能力公示,對于職工薪酬為零、主營業務收入低于100萬、被要求提供異常經營法律意見書機構等情形進行特別公示提示。聘請中立第三方專業機構定期評估登記備案工作效能,持續加強協會內部管理和監督考核。

三是壓實中介機構責任,筑牢信義義務專業化市場約束。引導律所等中介機構提高專業能力、致力長期服務,同時公示不予登記機構、中止登記機構、失聯機構名稱及為其提供法律意見書服務的律所、律師名稱,通過優質律所和律師傳導落實合規要求,把好第一道關。建立常態化律師、托管人溝通培訓機制,定向開放培訓平臺,研究發布管理人登記律師盡調指引。推動市場主體間信用博弈,筑牢信義義務外部約束,形成專業分工、相互制衡的行業生態。

四是用好大數據信用工具,提升風險監測預警能力,夯實差異化、精準化管理基礎。動態完善行業風險監測指標體系,建立重點風險常態化排查處置機制。落實與國家市場監督管理總局信息共享安排,探索行業主體大數據精準畫像,盡快發布《私募股權基金管理人會員信用信息報告》,奠定市場化信用體系數據基礎。按照會員、非會員搭建分類自律管理體系,加強自律隊伍建設,借助市場專業力量,提高紀律處分和風險處置效率。運用全流程信用工具,加強過程信用管理,出清問題機構,緩解入口壓力。

五是更好保護投資者合法權益,推動落實行業發展正當訴求。綜合運用專業調解、法律援助、訴調對接、投訴與仲裁協作等方式提升糾紛事項辦理時效,引導投資者理性、有效維權。發揮投訴事件線索功能,加強投訴與自律核查聯動。推動機構、產品、人員全面落實忠實義務和注意義務,全行業共同努力,扎實做好合格投資者培育和投資者教育工作,提升全社會對私募基金認識水平。推動優化私募基金市場化退出政策,積極做好創投稅收優惠政策落實服務,推動優化私募基金稅收政策與征管環境。

六是推動央地分工協調聯動,建立司法、行政和自律三位一體治理格局。推動《私募投資基金管理暫行條例》、《私募投資基金監督管理辦法》盡快發布并著重明確“防范利益沖突,材料真實完整、治理結構清晰、內控科學合理、高管專業誠信”等五項登記原則,厘清各組織形式基金治理安排,明確托管法定職責,固化監管經驗,為行業合規提供明確預期。厘清自律違紀、行政違規與違法犯罪行為邊界,構筑司法懲戒、行政監管和行業自律三位一體治理格局,加強事前事中事后治理機制協調。推動協會與地方金融局、證監會派出機構、地方協會的常態化聯動。

習近平總書記在第五次全國金融工作會議上指出,為實體經濟服務是金融的天職。為實體經濟服務、為區域經濟服務同樣是私募基金的天職。中國證券投資基金業協會全力支持私募基金融入區域經濟發展,與地方政府攜手搭建經濟與金融對接平臺,服務區域經濟發展大局。與此同時,協會恪守私募基金不得公開宣傳業績、不得公開推介的法律要求以及國辦、民政部關于社團組織評比達標表彰活動管理有關規定,不發起、不參與、不背書任何私募基金相關評級評獎活動。

黨的十九大報告明確指出,“實現偉大夢想,必須進行偉大斗爭”。這一偉大斗爭就是“有效應對重大挑戰、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾”,“任何貪圖享受、消極懈怠、回避矛盾的思想和行為都是錯誤的”。中國證券投資基金業協會將繼續深入學習貫徹落實習近平總書記新時代中國特色社會主義思想、關于金融市場重要論述和資本市場系列指示批示精神,按照“四個敬畏、一個合力”基本要求,凝聚全行業力量,循序漸進,久久為功,穩步推進私募基金行業治理現代化和高質量發展進程。

最后,預祝本次論壇取得圓滿成功!

謝謝大家!

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